“严重损害国家声誉、或者造成恶劣社会影响”是最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件“立案标准”中对滥用职权、玩忽职守罪客观方面规定的一个法定条件之一,属于非物质性损害后果,比较原则、抽象,实践中难以把握和认定,多年来一直是困扰司法机关查办渎职犯罪的一个难点。2012年，我院反渎职侵权局成功办理了大连市城乡建设委员会执法监察支队副支队长段洪江玩忽职守一案，并以恶劣社会影响为犯罪结果移送我院公诉部门向人民法院提起公诉，获有罪判决。这是我院成功办理的第一起以恶劣社会影响为犯罪结果的渎职案件，从中也总结出了渎职犯罪中“恶劣社会影响”的认定方法，作为今后办理类似案件的经验积累。

一、案情简要

2011年9月，大连市建设执法监察支队队长刘仁会接到举报，姚家附近小田房地产公司正在建设一个项目影响了地铁施工。接到举报后，大连市建设执法监察处副支队长段洪江派执法人员赵文利、许成林出现场进行调查。执法人员在现场向建设方下达调查通知书，副支队长段洪江指示执法人员查封现场施工设备，并要求施工方提供相关的合法手续。但是施工方当时并未提供相应的合法手续。2012年3月，大连市建设执法监察处在对上年度执法情况清查的过程中，发现此项目仍在继续施工，并且施工方此时向支队长刘仁会、副支队长段洪江提供两份部队函件，段洪江在没有认真核实两份部队函件是否真实合法的情况下，草率认定该项目为军产项目，并认为大连市执法监察处对该项目无监管权、执法人员不应再进行监管，导致该项目最终违规建成。由于该项目没有办理任何合法手续，造成业主无法办理产权，致使群众多次上访，造成恶劣社会影响。

二 非法侵占国土资源案件中渎职犯罪 “恶劣社会影响”的特征

2012 年12 月7 日最高人民法院、最高人民检察院联合下发了《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（以下简称《解释》）。《解释》第一条第一款第三项规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，造成恶劣社会影响的，应当认定为《刑法》第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”，构成玩忽职守罪的犯罪结果予以认定。但与财产损失相比，恶劣社会影响是以无形的损害结果来表现的，实务当中难以把握，因此需要结合所办理的案件性质与“恶劣社会影响”本身的特点，进行综合判定。

以非法侵占国土资源案件中渎职犯罪 “恶劣社会影响”的构成来看，我们认为判断此类案件的犯罪后果是否构成“恶劣社会影响”，应当把握以下几个特征。

一是损害结果的不可计算性，即渎职罪立案标准中的“严重损害国家声誉或造成恶劣社会影响”属于无形的损失，不可用一般的衡量标准来计算的一种损失结果。及土地补偿金、土地恢复费以及其它可用货币来衡量的犯罪结果都不可成为“恶劣社会影响”的认定依据。    

二是损害结果的被认知性，即损害结果是客观存在，虽不能用一般标准来计算，但是可以被公众或媒体感知的，是可评价的，因此公众认知的常识性及司法机关的工作人员对损害结果的评价就成为认定社会影响是否恶劣的一个依据。在非法侵占国土资源类案件领域，恶劣社会影响的形成标准，应当首先认定由于违法行为人非法侵占国土资源造成了那些无形的影响，例如土地大量流失，所建造房屋没有产权等。其次，还需认定这些危害后果是否被不特定的公众所知晓以及知晓的渠道，进而才能形成对非法侵占土地资源类渎职案件“恶劣社会影响”的初步判定。

三是损害结果有时会在一定区域内产生影响，或表现出多样性。可能是人身伤亡和巨额经济损失的潜在危害；可能是是政府公共形象的严重损害；可能是政府威信和社会信用体系的严重破坏，可能是司法公正的严重破坏。对于国土资源类案件而言，所发生的负面社会影响往往涉及整片区域，易被公众发觉。并且也容易引起公众对政府的质疑与不满，造成政府公共形象的严重损害或者政府威信和社会信用体系的严重破坏。因此在查办非法侵占国土资源案件中渎职犯罪中，侦查人员应当广开渠道，注意此类证据的收集。

在本案当中，小田房地产公司利用虚假的军产手续，使包括段洪江在内的监察人员误认为不属于自己管辖而放弃监管，使得该项目建成。从案情本身来看，所造成的危害后果既包括国有土地使用金的补偿或者对国有土地恢复原状的费用，也包括群众上访造成的社会影响。本案侦查中国有土地使用金的补偿或者对国有土地恢复原状的费用难以取证或者不利于成案，因此考虑以“恶劣社会影响”作为危害后果进行侦查。此时，我局侦查人员牢牢把握了以下三点作为“恶劣危害影响”的认定思路，确定土地使用金的补偿或者对国有土地恢复原状的费用不作为本案“恶劣社会影响”的取证方向，并且围绕项目建成给业主可能带来的影响，进行逐一走访，发现了本案中存在业主集体上访的事实，并认定可能成为“恶劣社会影响”的犯罪结果，并以此寻找群众上访的渠道证据，最终成案。

三、非法侵占国土资源案件中渎职犯罪 “恶劣社会影响”的判断方法

造成恶劣社会影响,一般是指国家机关工作人员在履职过程中滥用职权、玩忽职守,严重损害国家机关的形象,引起群众不满,引发群体性事件,引起一定地区的社会不稳定,导致机关、企事业单位无法正常工作等。在非法侵占国土资源案件中渎职犯罪认定这一情形关键在于如何把握“恶劣”二字，我们认为应当围绕以下两点：

首先看案件本身性质是否恶劣。社会影响的恶劣程度,取决于案件本身性质的严重程度。也就是说,案件本身性质、情节的严重程度以及社会危害性,是判断社会影响恶劣程度的一个重要方面。在国土资源领域当中，由于渎职行为造成的危害后果的大小一般取决于给国家造成的经济损失大小以及给政府造成的不良社会影响。司法实践中,许多渎职行为导致的损害后果既有物质性的也有非物质性的,当物质性损害后果达不到立案标准或者难以准确认定时而非物质性损害后果也不是十分明显时,就要把两者结合在一起综合判断。本案在侦查过程中，土地出让金如果作为危害后果，则能否事后补缴成为疑问，如果事后补缴在初查之后立案，则恐不能判定给国家造成巨大经济损失。如果以恢复费用为立案标准，则存在实际恢复的可能性，恢复费用是否能够真实的发生这一难题。因此，我局办案人员转换思路，试以“恶劣社会影响”寻找立案渠道。而侦查前期恶劣社会影响并不明显，思路并不清晰。因此，我局侦查人员广开思路，多次研究讨论，认为本案虽然造成的经济损失在实际的认定上虽然存在困难，但是如此大的项目非法建成，不存在物质损失也不符合客观事实。那么，业主的经济损失也可能与本项目建成存在关系，而业主的物质损失形成与是否能够实际得到产权相关。如果以业主不能得到产权为的经济损失数额为立案标准，客观上与段洪江的渎职行为难以形成明显的因果关系。但是大量的业主无法得到财产权而造成的目的不能背后的物质损失，必然是巨大的，由此可能引起恶劣的重大的上访事件，应该以此为侦查思路。因此，对于性质的判定，可以将物质损失与非物质损害后果结合起来判断，有利于形成清晰的侦查思路。

其次，要看案件看案件本身是否能够引发恶劣的社会影响。在实际的司法工作当中，渎职行为本身是否能够引起恶劣社会影响也是成案的必备要件之一。而对于国土类案件，造成恶劣社会影响事件的诱因直接来自于本身侵占国有土地违法行为，监督部门的渎职行为是造成侵占国有土地违法行为继续进行的直接原因。因此，往往渎职行为与引起的恶劣社会影响之间往往存在一个中间环节。判断渎职案件本身是否能够引发恶劣社会影响，应当充分考虑与行为人继续侵占国有土地违法行为之间是否存在因果关系，之后再判断案件本身是否能够引发恶劣的社会影响。本案中，段洪江身为大连市建设执法监察处副支队长，没有认真核查建设方提供军产文件的真实性而放弃监管，首先可以判定与项目继续违法建成有直接因果关系，之后才可以认定段洪江渎职行案件本身是否能够引发恶劣的社会影响。

四、非法侵占国土资源案件中渎职犯罪 “恶劣社会影响”的案件办理

非法侵占国土资源案件中渎职犯罪 “恶劣社会影响”与重大安全事故类渎职案件的“恶劣社会影响相似，往往影响面较广，各种消息往往不胫而走，因此对于渎职犯罪侦查人员而言，侦破案件当中需要保持职业敏感性，并且通过各种渠道了解可能造成的社会恶劣影响。

首先是精心谋划，主动出击。在本案的办理当中，我局侦查人员针对可能造成的社会恶劣影响，领导周密部署，共同精心谋划，全员连续作战，主动出击，通过关注网上发帖与群众走访，发现本案中群众上访的事实。并且针对案件侦查方向由经济损失变为恶劣社会影响这一实际状况的发生，主动改变立案思维，采取“以事立案”的侦查目的进行工作，迅速掌握了相关恶劣社会影响的线索。

其次是加强与纪检监察与上级检察院的沟通，通过证据移送的方式来获取证据。纪检监察部门在执法活动中掌握大量的渎职犯罪线索信息材料，而上级检察机关对于省市相关部门的协调组织能力要大于基层检察机关。因此在侦查实务当中，应当积极主动的寻求纪检监察部门与上级检察院对工作的支持与指导。本案的线索即为市级纪检监察机关移送，在后期决定以“恶劣社会影响”立案侦查时，由于群众上访的证明材料掌握在市级信访部门或者其它部门，基层检察院的信息渠道与办案资源有限，这是就应当那个寻求市级纪检监察部门与上级检察机关的指导与帮助。本案中我院领导积极与市纪委和市检察院沟通，通过上级机关的协调，掌握了公安局接警登记表与派出单，信访局的上访材料以及市信访办公厅的情况报告等一系列证明恶劣社会影响的关键书面证据，为办理案件节省了时间，提高了办案效率。

最后是公诉部门提前介入侦查，确保案件顺利查办。以“恶劣社会影响”为犯罪结果的案件办理，往往会面临了来自各个方面的干扰和阻力，领导和办案人都面临了一定的压力，案件进展比较困难。为了将这些案件尽快查清办结，切实维护国家利益和法律的尊严，我院反渎局的同志始终坚持维护公平与正义的理念，检察长、主管检察长靠前指挥，带头办案，加强对办案的组织领导，破除干扰和阻力，与办案同志一起分析案情，及时进行工作指导，帮助把关定向。反渎部门分工协作，统一行动，其他部门积极支持，尤其是公诉部门派员提前介入案件的侦查工作，引导侦查活动，帮助把好证据关口，发现问题及时指出和纠正，使案件做到快立、快侦、快结、快诉、快判，切实保障案件质量。与此同时，积极争取市检察院业务处的指导，保证了侦查工作的顺利进行。