基层检察机关对民事执行活动监督
存在的难点及对策
大连市沙河口区人民检察院第四检察部检察官 汪辉
摘要：人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，目前民事执行检察监督工作在开展过程中存在不少问题，本文在分析现行民事执行检察实践的基础上，结合民行检察工作实际，从实践层面完善民事执行检察监督工作的思路，以期改善民事执行检察监督工作环境，促进司法公正。
关键词：民事执行；检察监督；完善工作
一、检察机关民事执行检察监督的基本概念
民事执行领域广泛存在“执行难”、“执行乱”的问题，但目前随着执行案件的逐年增多以及法院人少案多的矛盾愈演愈烈，执行难的司法现状并没有得以有效缓解。司法实践中，法院系统内部的自我规范式的监督，作用十分有限，依靠自我约束实现对执行权的监督不具有刚性，效果不明显。若要从根本上保障民事执行权的正确实施，必须要建立以外部监督为主导、内部监督补充的监督体系。民事执行监督包括法院自身的内部监督、检察监督、人大和党政机关监督以及新闻媒体和其他社会主体的社会监督等。检察机关的民事执行检察监督就属于外部监督。
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，该条文规定了检察院对法院民事执行活动的法律监督。根据上述规定，当事人、利害关系人、案外人在已向法院提出执行异议或申请复议等救济途径的情形下，法院裁定不予受理或受损权益仍未得到救济时，可向人民检察院申请监督。关于民事执行检察监督程序的相关问题，最高法、最高检于2016年11月2日联合作出《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》以及2021年8月1日起施行的《人民检察院民事诉讼监督规则》对民事执行检察监督案件的受理、审查等相关问题作出了相对具体且具有一定操作性的规定。
民事执行监督作为检察机关民事诉讼监督工作的重要组成部分，既有利于保证民事生效判决、调解书的落实，保护当事人和案外人合法权益，又有助于推动解决执行程序违法问题，维护司法权威。
二、检察机关民事执行检察监督的现状
民事执行监督以民事诉讼法和其他有关法律规定为依据,并由“两高”《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》进一步细化。“民事执行监督”是检察机关民事诉讼监督工作的重要组成部分,是指检察机关依法对民事执行活动实行法律监督,人民法院依法接受检察机关的法律监督。检察机关办理民事执行监督案件,以事实为依据、以法律为准绳,坚持公开、公平、公正和诚实信用原则,尊重和保障当事人的诉讼权利,注重监督和支持人民法院依法行使执行权。民事执行监督的范围包括对人民法院执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动实行法律监督。当事人、利害关系人、案外人认为人民法院的民事执行活动存在违法情形的,可以向执行法院所在地的同级人民检察院申请监督。申请时应当提交民事执行监督申请书、身份证明、相关法律文书及证据材料。提交证据材料的,应当附证据清单。申请监督材料不齐备的,人民检察院会要求申请人限期补齐,并明确告知应补齐的全部材料。申请人逾期未补齐的,视为撤回了监督申请。①
从检察机关受理民事诉讼监督案件的情况来看,2018年、2019年均呈现较大的增长趋势;2020年受新冠肺炎疫情影响,案件总数较2019年略有下降。具体案由上,检察机关受理数量较多的案件案由并没有发生变化。2018至2020年,排在前五位的案件类型分别为合同纠纷,物权纠纷,劳动、人事争议,侵权责任纠纷,婚姻家庭继承纠纷。与法院排名前五的案件类型相比,两者案件受理数量排名没有发生变化的是合同纠纷案件,排在第一位。婚姻家庭继承纠纷在法院的受案数量中排名第二位,而检察监督受理案件的数量为第五位;侵权责任纠纷在法院的受案数量中排名第三位,检察监督受理案件数量为第四位。物权纠纷2017年、2018年排在法院受案总数的第五位,2019年排在第六位,而民事检察监督的受案数量一直保持在第二位。在检察机关受理的合同纠纷监督案件中,监督数量排在前五名的分别是借款合同纠纷、买卖合同纠纷、房屋买卖合同纠纷、劳动争议纠纷、建设工程合同纠纷。而与法院受理的一审案件数量相比,房屋买卖合同纠纷、建设工程合同纠纷在法院受理的合同纠纷案件中占比并不高,但申请检察机关进行监督的数量较高。现阶段,无论是法院工作人员,还是社会公众,都认为民事检察监督工作仍有较大的提升空间,还不能满足人民群众对新时代法治建设的需求,尤其是通过对检察机关、法院办案数据分析和调查问卷分析可知,部分类型案件的审判质量与人民群众的期望之间仍存在较大差距,从根本上实现“同案同判”、服判息诉的要求还有一定上升空间。②
三、基层检察机关在民事执行监督中存在问题及原因
民事执行检察监督的法制保障逐步健全，但在具体实施民事执行检察监督过程中还存在一些现实问题，尤其是在基层。
（一）案件来源不足
《人民检察院民事诉讼监督规则》第十八条规定，民事诉讼监督案件的来源包括：当事人向人民检察院申请监督；当事人以外的自然人、法人和非法人组织向人民检察院控告；人民检察院在履行职责中发现。从立法目的上看，当事人向检察机关申请监督应当是检察机关发现案件的最主要来源，但在民事执行检察监督实务中，当事人向检察机关申请监督的案件数量较少，大多依靠检察机关依职权主动发现。其原因如下：一是随着司法改革的不断深入，人民法院不断创新工作方法，强化队伍建设，提升了执行信息化应用水平，执行工作的规范化、现代化建设明显提高，法院执行人员的门槛也不断提高，执行质量得到提升，当事人对人民法院的执行行为认可度提高，申请民事执行监督案件数量变少。二是民事检察职能的社会认知度较低，当事人申请检察机关监督的民事执行案件数量总体较少，民事检察职能发挥不充分。人民群众对检察机关职能的印象大多停留在传统的追诉犯罪上，对于民事检察知之甚少，致使民事执行检察监督缺乏广泛的群众基础，当事人对于人民法院民事执行裁定或执行行为不服，习惯于到上级法院及各信访渠道。
（二）检察官和执行法官在认识上存在分歧
在司法实务中，基层法院执行法官总是处于人均受案量大，办案强度高，为了加快办案节奏，对一些法律明确规定的执行步骤，进行了简化，检察机关据此发出的检察建议，执行法官认为虽然程序性省略，但未损害当事人合法权益，使检法难以达成一致。另外，部分执行人员依据法发文件等法院内部出台的规定开展执行活动，检察机关并不了解，在对涉及案件进行监督时存在内部规定检察机关是否参照认同的问题。再由于考核等影响，部分法院系统设置的考核指标对执行人员承办案件的规范化程度有要求，在人民检察院就承办法官办理的执行案件发出检察建议后，该名法官在年度考核时会被相应扣分，导致人民法院的执行法官加重了对检察建议的抵触心理，使人民检察院在办案初始就不能得到较好的配合。
（三）基层配备的力量不足
从最高检到地市级院，已经基本按照民事、行政、公益诉讼配置了部门及相应的干部职数。而基层院一般人数较少，民事、行政、公益诉讼均集中在一个部门，“重刑轻民”思想仍然存在，尤其在自侦转隶以后，检察机关在内部人员配置上向刑检部门倾斜，民事检察队伍在学历、数量等方面配置不合理，由于个人发展等原因，存在刚培养成熟的办案骨干就跳槽的现象。
（四）监督的能力不足
民事执行检察监督的专业性很强，相关法律法规变化大，修改多，检察人员缺乏系统培训，对相关执行法律法规及司法解释的掌握不够熟练精通，往往就案办案，按部就班，工作中存在对执行案件监督问题把握不到位，检察建议内容空泛、缺少针对性等问题。目前，民事执行检察监督的办案数量与法院执行的办案量存在较大差距。民事执行检察监督的案件来源主要是当事人向检察机关申请监督和依职权发现这两部分。从入口上就决定了民事执行检察监督案件量少，一定程度上限制了民事检察部门检察人员经验的积累。造成检察人员对民事执行过程中存在的问题分析研判不足，有影响的典型案件少，类案检察建议的运用少，监督的法律效果和社会效果不突出。
（五）法院对检察建议整改不力
由于上面几点原因，以及法院执行工作注重结案率、案款执行等问题，虽然对检察建议予以认可，但思想上不够重视，行动上不积极主动、未进行有效整改。在检察建议整改回复期限届满前，检察人员需多次督促，法院要么简单出具函件予以说明，要么整改不全面。办案实际中，法院对检察建议除再审检察建议外，大部分是将检察建议书交给原办案法官处理尤其是针对执行的。而原办案法官大多有抵触情绪，不能正确对待，甚至认为检察机关“小题大做”、“没事找事”，在回复时以各种客观理由推脱、辩解（非法定理由），对检察建议整改不及时、不全面、不到位。
四、完善基层民事执行检察监督的对策
（一）多措并举，拓展案源线索
要全方位开展民事检察宣传活动，在办好民事执行监督案件的基础上，充分发挥案例在释法说理，宣传教育等方面的作用，对办案效果突出的案件，及时撰写典型案例，用案例释法普法，努力让人民群众知晓检察机关的民事检察职能，了解民事检察工作的性质、任务和工作程序，增强广大人民群众运用法律武器维护自身合法权益的意识和能力，从而不断拓展民事执行检察监督案源。要将民事执行监督重心从依职权监督向依申请监督转移，做到依申请监督和依职权监督并重。在依职权监督过程中注重从个案监督向类案监督过渡，充分运用调查核实手段，由点带面深挖类案背后的问题和成因，找准问题症结，进而对症下药、精准监督，提升监督质效。上级院加强对下指导，重点开展民事执行检察监督要点研究，及时总结辖区院优秀经验和不足，引导下级院提高民事执行检察监督质量；基层院之间加强民事执行检察监督经验交流学习，深入探讨核心业务工作，达到共同提升检察工作水平的目的；本院在控申接待当事人申诉过程中发现的利害关系人众多的执行系列案件线索，及时移送民事检察部门调查核实，增加案件线索来源。要与律师事务所、司法所等建立联系制度，建立协作机制，定期召开会议共同学习、交流，摸排民事监督案件线索。同时充分利用检察公开听证及检察建议书公开送达等方式，提升民事检察工作的透明度和认知度。
（二）加强对话，保障监督实效
人民检察院是国家的法律监督机关，人民法院是国家的审判机关，虽然检、法两家行使的职权不一样，但都是国家的司法机关，其在本质上是相同的，对法院执行活动的监督是为了提高执行程序的规范化程度，促进司法公正。要加强与法院的工作衔接，提升司法执法执行力。定期召开联席会议，建立民事执行工作协调机制，就落实检察建议中的问题、分歧意见磋商讨论，达成一致，形成共识，共同维护司法公正和司法权威。建立检、法两院网络数据对接和执行信息共享平台机制，确保检察机关对法院执行活动的跟进和监督。对民事执行监督中的重大问题，检、法两家共同分析研讨，协作破解执行难、执行乱问题，形成良性互动，明确对检察建议的接收、回复、采纳程序，确保监督效果。如果检察建议有不当之处，法院应及时与检察机关沟通说明情况，请检察机关撤回或修正。检察机关要精准制发检察建议，认真履行法律监督职责，保证监督的实效性、权威性。
（三）加强素能，提升监督水平
民事检察人员的业务素质和专业水平直接关系到执行监督工作的质量和效果，必须采取有力措施加强民事检察队伍建设改变“重刑轻民”思想，加强民事检察队伍力量，严格按照司法体制改革精神，保障民事检察检察官、检察官助理、书记员的配置，为开展民事执行检察监督提供人才支撑。要优化人员结构，将现有民商事法律专业知识、有一定办案经验的年轻干警调整充实到民事检察队伍中，同时，通过检察人员招录，优化人才梯队。主动邀请法院执行工作经验丰富的法官进行业务交流和相互学习，掌握基层执行工作的客观现状及发展规律，共同提高，努力提升民事检察工作的能力和水平。同时，要从干部管理上保证相应的人员培养成熟后能安心继续在岗位工作。
（四）科技赋能，实现监督数字化
数字化时代的到来给检察监督模式带来了变革，检察职能的融合发展趋势更加明显。在民事执行监督中，可进一步延伸出对关联刑事犯罪的立案监督、行政处罚及非诉执行的监督等。以数字检察建设赋能民事执行监督，以穿透式、全流程监督为导向，助力法院解决执行乱、执行难等实践难题。改变传统被动、个案办理模式，以依法能动履职推动民事执行由个案监督向类案监督转变。提升数字化应用能力，数字检察的发展带来的监督理念、办案模式的转变对检察人员的业务素能提出了更高要求。
