未成年人检察社会支持体系的构建

大连市沙河口区人民检察院第二检察部检察官助理 李文

摘要：检察机关作为司法机关和法律监督机关，切实做好未成年人检察各项工作，既是职责使命所在，也是助推国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。[①]拥有健全的社会支持体系，是成熟未成年人司法制度的特殊内容和主要标志。[②]未成年人检察社会支持体系，是未成年人检察深刻把握办案规律、坚持标本兼治、落实宽严相济、加强双向保护、做好综合保护的重要支撑。未成年人检察社会支持体系可以划分为涉案未成年人诉讼需求、未成年被害人司法综合救助、涉罪未成年人帮教矫治、早期犯罪干预、全面综合保护等。本文笔者在总结分析所在辖区未成年人检察社会支持体系现状后提出对发展未成年人检察社会支持体系的一些对策和建议，希望对未成年人检察社会支持体系的法治有所裨益。

关键词：未成年人；未成年人检察；社会支持；专业化；社会化

一、未成年人检察社会支持体系的必要性

（一）发展未成年人检察是新时代检察工作格局的应然要求

进入新时代，检察工作格局发生了相应的发展和调整。作为检察工作重要内容之一的未成年人检察被确立为新时期检察工作格局—“四大检察”“十大业务”的重要组成。构建社会治理体系和治理能力现代化背景下的未成年人检察制度体系是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，发展未成年人检察是新时代检察格局的应然要求，对完善未成年人司法制度、推进未成年人治理体系发展、构建未成年人保护大格局具有重要作用和重大意义。

（二）培育社会支持体系是发展未成年人检察的重要支撑

新时代，随着社会主要矛盾的变化，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境提出更高要求，其中就包括对涉未成年人的法律、政策保障和案件处理效果的更高期待。未成年人检察实行办案、监督、预防、教育并重，坚持专业化办案与社会化保护相结合，通过办案推动社会治理创新，着力解决影响未成年人成长的突出社会问题。因此，未成年人检察是一项实践性、探索性、综合性很强的工作，在不断深化的实践中必然会伴随着创新完善工作机制，推进配套社会支持体系建设。因此，培育社会支持体系有助于未成年人检察更好地实行少捕慎诉、特殊制度落实、教育挽救、犯罪预防、法律监督、权益维护等多种职责，是发展未成年人检察的应然要求。

二、未成年人检察社会支持体系的问题和困境

（一）涉案未成年人诉讼需求的相关社会支持体系的各项制度质量有待进一步提升

1.法律援助质量不够均衡

部分律师能够及时、负责地开展法律援助工作，但存在一些援助律师不会见、不阅卷或会见与阅卷时不认真、不及时，在开庭前才阅卷的情况。法律援助律师主要从审查起诉阶段才开始介人，而且由于法律援助按阶段收费，往往不同诉讼阶段法律援助律师难以保证同一，使得涉罪未成年人的权利难以得到实质性保障。由于法律援助工作没有考核和评价机制，法律援助机构在指派律师时也比较随机。很多律师事务所从经济因素考量习惯性选派缺乏辩护经验的律师新人进行法律援助，因此难以确保法律援助工作均衡开展。

2.未成年人被害人获得法律援助不够充分

虽然《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》《未成年人刑事检察工作指引（试行)》对未成年被害人获得法律帮助进行了规范性要求，但以上文件都属于检察机关内部办案规定，法律援助属于需要司法行政协助的工作，因而需要更高层次的法律规定或联动机制，如果仅检察机关一家重视，难以保证工作持续开展。

3.合适成年人到场制度需要进一步强化

没有建立起一支稳定的合适成年人队伍。一些案件中，因涉罪未年人为外来人员，其法定代理人大多不在本地区，无法通知其法定代理人到场，致使多起案件中公安机关联系的合适成年人，到了检察办案环节不一定能够及时到场，检察机关需另行指定其他的合适成年人到场。合适成年人能够保障在公检法机关对涉案未成年人讯问、询问时在场，起到见证作用，但在监督司法机关办案程序是否依法进行、是否保障了未成年当事人的合法权益、对涉案未成年人进行沟通、教育等方面作用并不明显。

4.社会调查报告质量普遍不高

社会调查报告内容格式化、结论流于表面。司法实践中，很多社会调查通常都是泛泛而谈，缺乏针对性。大多数的调查报告只是简单叙述涉罪未成年人的学习、交友情况，将犯罪成因归纳为交友不慎或者受社会不良风气影响;把抢劫、盗窃的动机一概归结特点、平时表现好坏的论断为被生活所迫，甚至仅凭班主任和个别同学的评价，就得出其性格特点、平时表现好坏的论断。部分社会调查报告内容笼统，收集资料不全面，缺乏必要的综合分析与评估，没有分析被调查对象真正失足原因，没有找到感化点，亦不能准确反映其人身危险性和社会矫治难度大小，没有阐明从轻、减轻的理由，对办案和帮教矫治参考不大。

（二）促进社会支持体系可持续发展的保障机制有所欠缺

1.政府购买司法社会服务模式尚在探索阶段尚未形成制度

未成年人检察司法社会服务各项工作依靠公益志愿服务多，政府购买社会服务少。如合造成年人、社会调查等制度落实没有资金保障，涉罪未成年人帮数矫治大多数为检察机关主动协调的公益性资源，没有政府购买资金支撑。早期犯罪干预工作更是没有明确的资金和政策支持。在配套措施不到位、经费保障不够的情况下，未成年人检察社会支持体系发展提襟见肘，很多时候需要负责未成年人检察工作的检察官多次协调、沟通，推动相关工作开展。

2.社工组织和社工队伍的培育力度不够

通常意义下，未成年人检察社会支持体系的专业化包括人才专业化和机构专业化两个方面。从域内外比较研究看，机构专业化或包括未成年人警务、未成年人检察、少年法庭以及社工组织等专业支持机构。从人才专业化角度来看，指能够提供专业心理疏导、教有矫治、技能培训的专业人员[③]。从实践来看，不管是检察机关为基础、司法社工机构为支持的社会化矫治模式，还是以检察机关为主导、其他机构力量共同参与的“未检+N”矫治模式，涉罪未成年人矫治工作社会参与力量普遍不足，特别是案件量大的地区，无论是借用社区资源矫治还是观护基地矫治均承载量有限，司法社工数量明显无法满足现有的帮教矫治工作需求。因此，社工组织专业化及人员专业化程度不够，社工组织和社工队伍的数量不足等问题亟须进一步破局。

（三）未成年人法治教育与校园教育的需要有待进一步探索磨合

法治进校园工作开展以来，检察机关在推动梭园法治教育方面做了大量的工作，检察长、负责未成年人检察工作的检察官主动进校园讲授法治课。但此项工作对个体依赖性较强。如果某一地区的检察官调离岗位，那该地区现有的法治进校园活动将难以为继。成功的未成年人法治教育模式，应当是学校的思政课主导、检察机关等社会力量辅助，学校的思政课是由老师讲授基本的法律常识，检察机关通过以案释法加深学生对法律常识自护知识的理解和认识。因此，让检察机关的法治课更加系统化，更符合学生、学校的实际需求是推动法治进校园工作进一步持续发展的重要方面。

（四）涉未成年人的相关部门之间缺乏有效协调和整合

1.对未成年人保护的必要性认识不足

在落实强制报告、入职查询过程中，少数部门表示这是检察机关的工作，并非它们的职责。在临界预防工作开展中也遇到了同样的问题，虽然能够通过检察机关主导，召开有关部门进行座谈，但一些部门在具体落实中并不积极，认为检察机关主导的工作非非行政部门职权范围内之事，配合度并不高。实践证明，如果来成年人福利机构和关心未成年人机构在机构构建、程序运作及权利救济等方面缺乏儿童福利概念，容易使保护保护为主、惩罚为辅的未成年人检察社会支持体系成为无源之水，相关工作将无法有效开展[④]。

2.涉未成年人的相关部门资源难以整合协调

目前，在我国民政、教育、关工委、共青团、妇联等部门都具有保护未成年人合法权益、预防未成年人犯罪的职责，但由于没有专门的儿童保护机构，这些部门的资源难以整合和协调。司法实践证明，同一项未成年人保护事项可能会涉及不同部门，而检察机关由于没有和其他机关建立畅通的信息沟通、协调配合机制，往往一事一议，效率并不高。而即使通过检察机关或其他部门牵头成立的未成年人保护议事机构并非常设机构，无法持续协调保护事项的进展。

三、未成年人检察社会支持体系的重构

（一）明确未成年人检察权的配置

1.强化未成年人检察的法律监督职能

刑事诉讼法2012年修改后进一步扩大检察机关的起诉裁量权，增设附条件不起诉制度[⑤]。新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》和《未成年人刑事检察工作指引（试行)》赋予了检察机关督促公安机关为涉罪未成年人指定辩护、社会调查，以及作为考察机关负责附条件不起诉未成年人监督考察等职责。因此，未成年人检察领域的法律监督不仅包括一般意义上诉讼程序的法律监督，还包括对未成年人刑事诉讼特别程序落实的法律监督。《人民检察院刑事诉讼规则》和《未成年人刑事检察工作指引（试行)》是未成年人检察部门、负责未成年人检察工作的检察官办理涉未成年人案件的基本遵循，但《人民检察院刑事诉讼规则》是司法解释，《未成年人刑事检察工作指引（试行)》是内部性工作规范文件，二者对未成年人检察在法律监督职能上的赋权更多产生的是对内约束作用，无法完全起到各司法机关一体适用的效果。建议通过立法形武强化未成年人检察的法律监督职能，以便能够更好把未成年人刑事案件特别程序贯穿于侦查、起诉、审判、判决执行全流程中，充分展行好时代赋予检察机关“少年司法发动机”的职责使命。

2.在检察权中提升未成年人检察的权重配置

通常意义上，检察权是指检察机关在国家权力体系中的地位和角色以及在权力划分中的归属[⑥]。从检察机关在未成年人司法体制中的角色来看，它前承侦查、对公安机关具有侦查监督权，后启审判、对法院有审判监督权，可以说居于未成年人司法保护之“脊梁骨”的地位。2021年底，涉未成年人民事、行政、公益诉讼、刑事执行检察业务将统一在未成年人检察部门办理。这样检察权的高度统一是其他检察业务都不具备的，对专业化力量有着很高的要求。但实践中，各级检察机关未成年人检察的机构配备、人员力量与现实的工作需求还有一定的差距。应当加大未成年人检察在检察权中的权重配置，通过规范性文件明确未成年人检察的机构配备、人员力量，以充分配套支持未成年人检察的机构配备、人员力量与现实的工作需求还有一定的差异。应当加大未成年人检察在检察权中的权重配置，通过规范性文件明确未成年人检察的机构配备、人员力量，以充分配套支持未成年人检察的发展规划和实践步伐。一些专家学者、司法机关高层都提出过设立未成年人检察院的构想。[⑦]但这样的理论设想到具体实施需要一段很长的路要走，在当下，提升来成年人检察权重，完善工作机构设置、加大人员力量是更贴合实际的做法。建议在检察机关内部搞活用人机制，通过事业编、工勤编的选配，增加书记员的教量，增强未成年人检察力量;在检察机关外部，积极争取党委、政府支持，通过为检察机关整体性增编来为未成年人检察增加专业力量。

3.明确未成年人检察在参与未成年人社会治理中的地位和作用

少年司法制度总的功能，应当是在最大限度保护未成年人权益的同时，促进和加强社会治理[⑧]。作为少年司法的“脊梁骨”“发动机”，检察机关在参与社会治理方面有着义不容辞的责任基于检察机关法律监督职能的宪法定位,在未成年人司法制度完善中起着其他司法机关无法替代的作用，即监督国家监护职责在各政府主管部门的落实[⑨]。目前通过个案制发检察建议，督促、支持行政机关更好覆职，链接社会资源落实各项福利政策、修补社会关系等举措，是检察机关参与未成年人社会治理的有益尝试。但这些做法没有中央文件的确认，没有上位法的支持，更多的是凭借负责未成年人检察工作的检察官的工作理念和责任心驱动完成。未成年人检察的探索总是在法律与政策、理念与实践的相互促进中前行 ，有必要通过顶层设计，为未成年人检察在少年司法中的职责作用、实践探索予以支持和明确。

（二）构建高效、规范的未成年人检察评价机制

未成年人检察作为一项独立的检察业务，应当建立开放式的绩效考评系统，对负责未成年人检察工作的检察官的业绩、素质进行多方面立体式的考察测评，并把绩效考评与负责未成年人检察工作的人员的奖励、晋升与能力确认等制度挂钩，实现按照有利于未成年人检察工作的特点规律来管理队伍，培育个人价值感和职业荣誉感营造发展培育未成年人检察核心能力的良好氛围。

1.建立健全衡量专业化、规范化办案的评价机制

未成年人刑事检察机构的专门化和独立化是未成年人刑事检察业务一体化的前提，未成年人检察职能的专业化、规范化即未成年人检察业务的承办以同一办案组（或承办人）全程负责的处理为原则，是未成年人检察业务的核心和未成年人检察制度改革一站式”的关键。通过调研笔者发现，部分地区检察院还存在以案件数量衡量工作总量、评价工作成效的做法。为更有利于未成年人检察工作的特点规律来管理队伍，应当把未成年人检察业务专业化、规范化纳人评价机制工作中，充分发挥评价机制的风向标作用，发展培育未成年人检察业务的核心能力。

2.建立健全街量推动社会化支持体系工作质效的评价机制

未成年人检察承担着一定的社会治理职能和福利职能，越来越多的基层未成年人检察部门在不断提升业务水平的同时，亦将拓展社会支持体系建设作为未成年人检察业务可持续发展的重点积极作为，但因为临界预防工作与业绩考核挂钩不多，在推行过程中又属于探索阶段，缺乏有效的经验借鉴，导致没有有效的推进措施及配套办法，工作没有进一步实质性开展。建议将临界预防、强制报告和人职查询制度落实作为工作开展的重要部分纳入评价机制，特别是强制报告和人职查询制度被未成年人保护法立法确认后，未成年人检察工作评价机制应当及时跟进完善，使评价工作符合未成年人检察工作规律更加客观、准确地反映未成年人检察工作成效，以通过评价机制风向标作用引导工作进一步深人开展。建议评价依据为法律规定相关具体内容。

（三）落实国家监护责任，推动构建未成年人保护大格局

1.将最有利于未成年人原则融人项层设计

新修订未成年人保护法将最有利于未成年人原则写入法条，对未成年人的保护从原来的四大保护发展为六大保护，将政府保护单设一章，初步构建起具有中国特色的未成年人保护制度体系[⑩]。通过立法的形式确认了检机关近年来未成年人保护工作的探索和成果，最高人民检察院牵头制定的强制报告、入职查询制度上升为法律性规定，并肯定了社会工作者参与未成年人司法工作的合法性。2015年，最高人民检察院未成年人检察工作办公室负责人就曾提出“建立符合儿童利益最大化要求、成熟定型的中国特色未成年人检察制度……必须把儿童利益最大化的理念落实在各个领域机诉讼的全过程。”这表明儿童利益最大化原则已经被我国最商司法机关所接受，而且这也是未成年人检察工作能够持续开展的直接动因之一。在少年司法社会支持体系建设过程中，由于社会参与主体诸如一些未成年人福利部门和关心未成年人部门，尚未完全具备“最有利于未成年人”的伦理意识，严重制约少年司法社会支持体系建设的良性发展。部分末成年人福利部门和关心未成年人部门认为强制报告和人职查询是检察机关一家之事就充分印证了这一点。将最有利于未成年人原则明确写人相关未成年人福利部门和关心未成年人部门规章、制度，让这项原则不仅在未成年人保护法中彰显，还要能在其他部门的规章、制度中直接体现、有所呼应。使各地各部门在执行未成年人保护政策时能够产生向心力，形成未成年人保护的最大同心圆。

2.精准落实主体责任

社会福利政策和制度安排下少年司法社会支持体系中的主体责任，成为研究少年司法社会支持体系伦理基础的核心问题。经过多年实践，我国未成年人司法社会支持体系已进行了诸多有益的探索，但总体上还处于起步阶段。根据民政部民政儿童福利微信公众号显示，未成年人保护法修订后，民政部门将建立自上而下的未成年人保护专责体系，县级以上部门将明确专门内设机构或者专门人员负责承担未成年人保护工作，乡镇一级将设立表成年人保护工作站或设立专人专岗，做好未成年人保护工作。类似民政的未成年人福利部门和关心未成年人部门如果能够明确其体部门、具体职责，实现专人专责，那么将更有利于落实主体责任，发挥职能部门的作用。同时，如果能从国家层面加强指导和监督，使自下而上的探索与自上而下的推动紧密结合、相得益彰，将会进一步促进涉未成年人保护的相关部门精准落实主体责任，充分发挥各自职责。

3.建立信息互通和资源链接工作机制

在个案中开展未成年被害人社会综合救助工作时，往往需要负责未成年人检察工作的检察官同相关部门一对一联系、了解政策、沟通落实。未成年人权益保障问题并非单纯的司法问题.….司法机关应尽可能与未成年人福利部门和关心未成年人部门做到无缝对接、良性互动。我国未成年人司法社会支持体系……应些当建立健全涉未成年人保护部门、机构沟通协调及合作机制的建设。具体可以运用信息化手段，通过构建信息沟通云平台，在保护未成年人信息的前提下，实现涉案未成年人信息精准识别、救助需求实时推送，这样相关福利政策部门可以在信息云平台上第一时间同司法机关沟通联系，为涉案未成年人提供福利政策。

少年司法与社会支持体系的紧密衔接，既不是少数人的先知先觉，也不是二者的不期而遇，而是两者之间天然联系的必然要求。未成年人工作是一项充满爱的工作，守护未成年人就是守护未来和希望。社会支持体系的阵营越壮大，对未成年人群体的保护就越全面、立体，对未成年人个体的保护就越精准、极致。

参考文献

1.《写好“未成年人检察司法保护”这篇专业论文》，《检察日报》2020年6月1日。

2.最高人民检察院第九检察厅编：《中国未成年人检察实录（2014--2019)》，中国检察出版社2020年版，第205页。

3.江勇:《我国未成年人刑事司法制度的社会支持机制研究以附条件不起诉制度为例》，《青年探索》2020年第2期。

4.宋志军:《儿童最佳利益；少年司法社会支持体系之伦理议题》，《浙江工商大学学报》2019年第5期。

5.刘学敏:《检察机关附条件不起诉裁量权运用之探讨》，《中国法学》2014年第6期。

6.刘学敏：《检察机关附条件不起诉裁量权运用之探讨》，《中国法学》2014年第6期。

7.苗生明、程晓璐:《中国未成年人刑事检察政策》，《国家检察官学院学报》2014年第6期。

8.何挺、张丽霞:《未成年人司法社会支持体系之思考：基于风险控制理论范式的视角》，《中国应用法学》2020年第2期。

9.桂万先、李艳：《实然与应然：新刑事诉讼法适用下的未成年人检察工作检讨与展望》，《中国刑事法杂志》2013年第7期。

10.史卫忠:《(关于建立未成年人检察工作评价机制的意见（试行）)的理解与适用》，《人民检察》2018年第5期。